莱山区：加强执法监督提高依法行政能力和水平

依法规范权力、加强对权力运行的制约和监督，是全面推进依法治国的重要内容。习近平总书记对行政执法监督工作高度重视，作出“加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量”的重要指示。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。”近年来，全区各部门认真贯彻依法治国基本方略，坚持依法行政，行政执法行为逐步规范，行政执法水平显著提高,但有法不依、执法不严、违法不究现象仍然存在，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍时有发生。因此，在进一步规范行政执法行为的同时，亟需加强对行政执法行为的监督。

一、莱山区目前行政执法监督的现状

（一）行政执法监督体系基本形成，行政执法监督制度逐步完善。认真贯彻落实国务院和省、市关于行政执法“三项制度”的要求，全面推行《行政执法公示制度》《执法全过程记录制度》《重大执法决定法制审核制度》。一是制定方案，建立机制。印发《关于进一步加强和推进行政执法三项制度的实施意见》，向全区执法部门和执法人员发放《行政执法“三项制度”80问》，成立由分管区长为组长，15个部门分管副职为成员的执法协调小组，下设办公室设在区司法局，执法协调小组根据《区委全面依法治区委员会协调小组工作规则》，落实执法协调小组的工作任务、工作职责、工作程序，有效保障执法协调小组工作开展。二是加强行政执法监督队伍建设。强化区政府对行政执法监督工作的领导，2017年11月成立行政执法监督局，区司法局具体负责组织实施，设立行政执法监督科室，配备人员2人，切实加强对全区行政执法监督工作的协调力度，保障工作顺利开展。

(二)夯实行政执法工作基础。一是把握着眼点，规范行政执法部门。积极落实省、市行政执法主体清理工作部署,第一时间组织开展全区行政执法主体清理工作，结合机构改革和部门职能调整情况，以法律、法规和职能部门三定规定、权责清单为依据，审核确认保留区级行政执法部门(单位)40个，其中法定执法主体37个，法律法规授权组织3个。依法受委托组织8个。印制《烟台市莱山区人民政府关于公布区级行政执法主体的通告》，对区级行政执法主体在法定职权范围内严格履行执法职责、实施行政执法活动提出要求。同时在莱山区人民政府网站设立行政执法公示专栏，将权责清单、服务指南、执法流程图等信息在政府网站、办事场所等媒介对外公开,建立了以内部监督为基础、法律监督为主线、社会和舆论监督为辅助的全方位、多角度行政执法监督体系,强化了全区行政执法部门(单位)树立“法无授权不可为,法定职责必须为”的依法行政思维。二是紧盯着力点，规范行政执法队伍。不断加强行政执法工作人员尤其是领导干部的培训力度,加强对行政执法人员的教育培训，加大行政执法监督力度。每年开展行政执法证审验培训考试，以考促学，切实提升执法人员的法律素养和专业能力，进一步增强依法行政意识，确保日常执法行为能够依法依规进行。开展庭审观摩活动，让执法人员直观、全面地掌握行政诉讼的审理程序，进一步提高行政机关负责人的法治意识和应诉能力。通过典型案例的警示和引导，有助于行政机关发现、反思行政执法过程中存在的问题，倒逼行政机关规范执法行为，切实增强依法行政的水平和自觉性。创新举办依法行政专题培训,不定时邀请高校法学专家、法律专业人才举办执法人员通用法律知识培训。连续三年举办全区依法行政能力提升专题培训讲座，邀请高校法学专家、法律专业人才进行执法人员法律知识培训。严格落实行政执法人员资格认证制度,利用山东省行政执法监督管理平台对全区行政执法人员进行管理，最终审核保留557人。

(三) 构建行政执法监督“大格局”。一是建立“法治建设党委巡察全覆盖”机制，高质量部署落实，全方位开展督察巡察，将行政执法监督纳入法治巡查重点内容。以法治建设工作落实情况纳入区委巡察为切入点，持续加大行政执法监督工作力度，把落实行政执法“三项制度”情况与法治建设重点巡察内容相结合，有力促进全区严格规范公正文明执法。同时，通过日常行政执法监督工作的开展,倒逼各行政执法部门积极转变执法理念和方式,由“松懒粗乱”向“严勤细实”转变。构建出莱山区行政执法监督“大格局”。二是以法治政府建设为切入点，持续加大行政执法监督工作力度。融入示范创建促执法。把推进执法体制改革、创新执法方式、严格执法监督与法治政府示范创建相结合，有力促进全区严格规范公正文明执法。

(四) 聚焦重点领域开展专项检查。开展行政执法领域突出问题专项整治活动。聚焦食品药品、公共卫生、自然资源等关系群众切身利益的重点执法领域，通过实地督查、随机抽查案卷、走访调研等方式开展了乱罚款问题、规范委托行政处罚等专项监督，将检查中发现的问题反馈各相关单位，对存在问题及时进行整改，不断提升重点行政执法部门的执法公信力和人民群众对行政执法工作的满意度。

(五) 形成包容审慎监管“新常态”。莱山区立足执法监督职能，围绕打造法治化营商环境，落实“不罚、轻罚”清单制度，规范行政处罚自由裁量权基准制定和管理，实施证明事项告知承诺制等，推动了行政执法工作严格规范有序开展。突出典型指导意义，推动改进行政执法方式，优化法治化营商环境，向全区执法部门征集“不罚轻罚”、证明事项告知承诺制典型案例，从中择优选取优秀案例在“法治莱山”公众号刊登，进一步提高公众知晓度和社会影响力。

（六）开辟行政执法监督“新模式”。一是创新行政执法检查方式，打破开展行政执法监督就是进行案卷质量评查的传统监督模式,依托“涉企联合检查平台”，推深做实涉企“行政执法监督+行政执法”的联动协同监督模式，开展联合监督活动，逐步建立信息共享互通机制、协作监督联动机制，形成行政执法风险防控合力，共同推进涉企行政执法规范化。在严守法律和安全底线的前提下，将柔性执法贯彻于执法活动的全过程，让辖区企业切切实实感受执法的力度和温度。二是开启“互联网+监管”执法监督新模式。组织全区行政执法部门参与网上运行，实现行政处罚和行政强制案件录入数量实时更新，办理时长实时监控，创新执法监督新模式。

二、目前行政执法监督中存在的问题

（一）行政执法监督理论上的缺失。“无法可依,有法难依”的现象存在。缺少统一的法规依据，实行行政执法监督的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政执法监督行为必须由法律法规来规定其执法监督主体、职责范围及运作程序。我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《宪法》作为依据，监察部门有《监察法》，司法机关有《行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，尽管各地大都有法律文件规范行政执法监督行为，但是大多规定的内容不十分明确，或者没有规定，造成执法违法行为得不到应有的惩罚。

（二）行政执法监督配套制度不健全。目前我区执法监督工作的依据为《山东省行政执法监督条例》，但是各项配套制度不够健全,缺少开展行政执法监督工作的实施细则或者操作规程，导致监督乏力。

（三）行政执法监督体制不健全。县级以上地方人民政府负责本行政区域内的行政执法监督工作,由司法行政部门承担同级人民政府行政执法监督具体工作。一方面，由于司法行政部门与各行政执法部门级别相同，相互之间不存在上下级和隶属关系，导致权力不足，权威性差，形成“上级不好监督，同级不愿监督，下级不敢监督”，执法监督的力度大打折扣。另一方面，由于监督主体也是行政执法主体，存在“既当裁判员又当运动员”的问题。

（四）行政执法监督力量不强。行政执法包罗万象，内容繁杂，涉及民生民利，执法主体部门多，执法对象多元化，矛盾冲突激烈，解决难度较大。近几年来，司法行政部门自觉加强了执法监督力度，采取日常监督、专项监督、综合检查、抽查或者暗访等方式对行政执法行为实施监督，对行政执法行为规范实施起到了促进作用，取得了一定的效果，但仅靠区级层面提升全区的执法水平，仍然任重道远。

（五）执法者主动接受监督的意识有待加强。有的行政执法单位、执法人员接受监督的意识薄弱，法治观念不强，对执法监督工作不理解、不支持;有的热衷于作表面文章，对待监督摆姿态、走过场、流于形式;也有的认为行政执法监督无关痛痒，把自己的主要工作做好就万事大吉;还有的认为接受监督会招惹是非，引火上身，逃避监督，不敢接受监督。受种种错误认识的影响，重视监督、接受监督、鼓励监督的基础还不够牢固，民主法治意识有待进一步增强。

三、完善行政执法监督制度的对策

(一)执法监督理论和立法建设。以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系。弥补我国行政法对执法监督研究缺位的不足，尽快制定执法监督的法律文件，做到“有权”监督，才能有助于行政执法监督工作合法性及合理性的开展。

(二) 加强行政执法和执法监督制度建设，全面提高行政执法和行政执法监督工作水平。自上而下地推进行政执法监督条例、行政裁量权基准制定和管理、行政执法人员资格管理等配套的制度文件建设，逐步形成统筹行政执法各个环节的制度体系，实现执法监督工作的规范化、标准化、程序化，通过完善有效的执法监督制度促进行政执法能力水平提升。

（三）拓宽执法监督渠道。建立区、街道两级行政执法监督协作机制，完善信息资源共享和发现问题线索移送反馈制度，建立社会监督制度，形成监督合力，切实解决执法监督机构不健全、工作力量不足等问题，确保执法监督工作有机构承担、有专人负责，做到对行政执法工作的全方位、全流程、常态化监督。

（四）大力推进行政执法和执法监督平台建设应用，切实改变传统“人盯人”的执法监督方式。行政执法量大、面广、事多，单纯依靠发发文件、开开会议、案卷评查等工作方式，已经很难实现对行政执法工作的有效监督，必须创新监督方式方法，采用大数据、云计算、人工智能等技术手段打造执法监督平台，对行政执法活动的及时性、过程性、系统性监督，逐步实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督，形成“线上+线下”共同监管模式。

（五）加强执法人员的法治教育培训，切实提升执法人员能力素质。一方面，抓住“关键少数”，督促各级领导干部深入学习贯彻习近平法治思想，提升运用法治思维和法治方式解决问题的能力；另一方面，管好“绝大多数”，经常性地开展面向全区执法人员的培训讲座，着力提升执法人员执法水平和能力。